Лисицына Наталия: "Заключение о соответствии природоохранному законодательству РФ проекта постановления "О внесении изменений в Положение о государственном природном заказнике регионального значения "Северный" от 30.03.2009 № 110-п"

4 февраля 2016 на сайте http://www.admsakhalin.ru/index.php?id=295 в разделе "Общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов" опубликованы документы к проекту постановления "О внесении изменений в Положение о государственном природном заказнике регионального значения "Северный", утвержденное постановлением администрации Сахалинской области от 30.03.2009 № 110-па".

В уведомлении указано, что "срок направления предложений по проекту постановления - с 08 по 17 февраля 2016 г. включительно", а замечания и предложения по проекту постановления необходимо направлять в письменном виде в адрес разработчика проекта документа – Министерство лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области.

Анализ проекта постановления "О внесении изменений в Положение о государственном природном заказнике регионального значения "Северный" и прилагаемых к нему материалов позволяет сделать вывод о том, что предлагаемые изменения не соответствуют действующему законодательству в сфере сохранения особо охраняемых природных территорий, а также целям и задачам создания заказника "Северный".

В проекте постановления предлагается внести изменения в Положение о заказнике "Северный", дополнив пункт 3.2 абзацами следующего содержания:
На территории Заказника разрешается осуществление следующих видов деятельности:
"- строительство и размещение временных зданий и сооружений по согласованию с Министерством;
- проезд и стоянка автомототранспорта по согласованию с Министерством;
- развитие познавательного туризма".

При этом, в прилагаемой пояснительной записке к проекту постановления указывается, что оно разработано "в целях обеспечения возможности развития инфраструктуры Заказника, ведения эколого-просветительской деятельности, развития познавательного туризма", а также обосновывается, что "Строительство кордонов необходимо в первую очередь для осуществления эффективной охраны популяции дикого северного оленя, а также среды его обитания, сохранения и воспроизводства редких и исчезающих видов животных, занесенных в Красные книги Российской Федерации и Сахалинской области, охраны мест гнездования птиц".

Также в пояснительной записке говорится, что для обеспечения развития познавательного туризма необходимо:
- обеспечить обустройство (в том числе информационное) экскурсионных экологических троп и туристических маршрутов, смотровых площадок, мест наблюдения за дикими животными;
- создать инфраструктуру для обеспечения сервисного обслуживания посетителей;
- разработать серию типовых проектов элементов туристической инфраструктуры (кемпингов, гостевых домов, остановочных пунктов и др.) под единым брендом.

Указанные изменения не соответствуют следующим требованиям российского законодательства.

1. В силу пункта 1.3 Положения о государственном природном заказнике регионального значения "Северный" , заказник создан с целью усиления охраны диких зверей и птиц, а также среды их обитания. Согласно пункта 2 Положения, основными задачами Заказника являются сохранение и воспроизводство, а также охрана мест обитания следующих видов животных: редких и исчезающих видов, занесенных в Красные книги Российской Федерации и Сахалинской области, водоплавающих и других перелетных птиц, северо-западной популяции дикого северного оленя, бурого медведя, дикого северного оленя, выдры, соболя, американской норки, рябчика и других, ценных охотничьих зверей и птиц. Также задачей заказника является охрана и сохранение в естественном состоянии лесных и тундровых ландшафтов.

На основании пункта 3.1 Положения на всей территории Заказника запрещается деятельность, противоречащая целям и задачам создания Заказника, причиняющая вред природным комплексам и их компонентам, расположенным на территории Заказника, нарушающая экологический баланс территории, препятствующая сохранению, восстановлению природных комплексов и их компонентов.

Таким образом, разрешение на территории заказника "Северный" деятельности по строительству и размещению временных зданий и сооружений, проезду и стоянки автомототранспорта будет противоречить целям и задачам создания заказника "Северный", окажет негативное воздействие на природные комплексы и охраняемые виды животных, причинит ущерб особо охраняемой природной территории. Эта позиция подтверждается определением Верховного суда РФ от 23 марта 2011 г. N 24-Г11-4.

Кроме того, любое строительство зданий и сооружений, даже временных, невозможно без предоставления в аренду лесных участков, прокладки дорог, распашки земель, рубки лесных насаждений, повреждения почвенно-растительного покрова. Однако вся эта деятельность запрещена пунктом 3.1 Положения о заказнике "Северный", равно как и запрещено движение автомототранспорта вне существующих дорог.

На основании изложенного, внесение предлагаемых изменений в Положение о государственном природном заказнике регионального значения "Северный" противоречит целям и задачам создания заказника, а также п. 3.1 указанного Положения.

2. Согласно ч. 1 статьи 22 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. На основании ч. 1 статьи 24 на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

В силу статей 13 и 21 ФЗ "Об ООПТ" задачи по экологическому просвещению населения, созданию условий для регулируемого туризма и отдыха, рекреационная деятельность возложены на национальные и природные парки. Деятельность по развитию познавательного туризма и строительству для этих целей временных зданий и сооружений не входит в задачи государственных природных заказников.

На основании изложенного, внесение предлагаемых изменений в Положение о государственном природном заказнике регионального значения "Северный" противоречит ст.ст. 22, 24 ФЗ "Об ООПТ".

3. Согласно ст. 102 Лесного кодекса РФ леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, относятся к категории защитных. В силу ч. 5 ст. 102 ЛК РФ в защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.

На основании ч. 4 ст. 12 ЛК РФ защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

В силу п. 6 ч. 1 статьи 21 ЛК РФ строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются, в том числе, для осуществления рекреационной деятельности. Согласно ч. 7 ст. 21 перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, утверждается Правительством Российской Федерации для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов.

Вместе с тем, "Перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов" не содержит возможных для размещения объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления рекреационной деятельности в защитных лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях.

В соответствии с п. 2 "Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности" для осуществления рекреационной деятельности лесные участки предоставляются государственным учреждениям, муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, другим лицам - в аренду. Согласно п. 4 Правил, виды организации рекреационной деятельности, допускаемые на особо охраняемых природных территориях, устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях. Как указано выше, предоставление в аренду лесных участков запрещено п. 3.1 Положения о заказнике "Северный", а также противоречит статье 24 ФЗ "Об ООПТ".

Анализ вышеизложенного законодательства позволяет сделать вывод о том, что строительство и размещение временных зданий и сооружений в лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, не допускается в силу ст.ст. 12, 21, 102 ЛК РФ, ст. 24 ФЗ "Об ООПТ", п. 3.1 Положения о заказнике "Северный".

4. Согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предлагаемым проектом постановления "О внесении изменений в Положение о государственном природном заказнике регионального значения "Северный", утвержденное постановлением администрации Сахалинской области от 30.03.2009 № 110-па" фактически расширяется перечень разрешенной хозяйственной деятельности на территории государственного заказника "Северный", которая может оказать воздействие на природную среду и нанести ущерб природным комплексам и объектам животного мира.

В связи с этим, указанный проект постановления подлежит обязательной государственной экологической экспертизе, поскольку представляет собой документ нормативно-технического характера, а предусмотренное им изменение режима особой охраны государственного заказника и разрешение в нем хозяйственной деятельности в виде строительства и размещения зданий и сооружений, проезда и стоянки автомототранспорта, развития познавательного туризма может оказать негативное воздействие на окружающую среду и природные комплексы заказника.

Данные выводы подтверждаются сложившейся судебной практикой Верховного суда РФ: Определение Верховного Суда РФ от 03.09.2014 № 64-АПГ14-4, Определение Верховного Суда РФ от 22.08.2012 N 32-АПГ12-17, Определение Верховного Суда РФ от 23 марта 2011 г. N 24-Г11-4, Определение Верховного Суда РФ от 22.12.2010 N 86-Г10-28, Определение Верховного Суда РФ от 18.11.2009 N 8-Г09-33.

На основании изложенного, в силу требований статьи 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", предлагаемые изменения в положение о заказнике "Северный" должны пройти обязательную государственную экологическую экспертизу.

5. Статья 14 ФЗ "Об экологической экспертизе" устанавливает порядок проведения государственной экологической экспертизы, а также перечень материалов, представляемых на ГЭЭ. В частности, государственная экологическая экспертиза объектов, указанных в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям настоящего закона, установленному порядку проведения ГЭЭ и при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе:

- документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в соответствии со статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;

- положительных заключений и (или) документов согласований исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

- заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

- материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Оценка воздействия на окружающую среду и общественные обсуждения организуются и проводятся в соответствии с "Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации", утвержденным Приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 N 372.

Таким образом, принятию постановления "О внесении изменений в Положение о государственном природном заказнике регионального значения "Северный", утвержденное постановлением администрации Сахалинской области от 30.03.2009 № 110-па" должны предшествовать следующие, предусмотренные федеральным законодательством, процедуры:
- оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности, разрешаемой на особо охраняемой природной территории – заказник "Северный";
- общественные обсуждения материалов оценки воздействия на окружающую среду, проекта постановления и иных обосновывающих материалов с гражданами и общественными организациями;
- государственная экологическая экспертиза регионального уровня.

Без соблюдения указанного порядка, предусмотренного действующим законодательством и подтверждаемого правоприменительной практикой, любые изменения в режим особой охраны государственного заказника "Северный" будут являться незаконными.

Аналогичное постановление Правительства Сахалинской области № 48 от 04.02.2014 о внесении изменений в режим особой охраны памятников природы "Река Анна" и "Лагуна Буссе" было признанно незаконным и отменено Сахалинским областным судом и Верховным судом РФ, в том числе в связи с отсутствием положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Таким образом, проект постановления "О внесении изменений в Положение о государственном природном заказнике регионального значения "Северный", утвержденное постановлением администрации Сахалинской области от 30.03.2009 № 110-па" должен быть снят с обсуждения в рамках общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов как несоответствующий действующему законодательству в сфере охраны лесов и особо охраняемых природных территорий, а также законодательству об экологической экспертизе.

11 февраля 2016 года

Подготовлено Лисицыной Н.А.